昨日公布的铁路投融资体制改革方案，是中国铁路改革的又一次里程碑式突破。方案在鼓励社会资本“入局”的同时，明确保证其在大项目上获取稳定收益，但也淡化其话语权。

    中国政府网昨日转发了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（下称“意见”）。为全面实现“十二五”铁路规划发展目标，意见提出六条措施，包括多渠道筹资、完善运价机制、建立补贴制度安排，以及盘活用地资源等。

    意见提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金。

    有中国铁路总公司（下称“铁总”）人士对《第一财经日报》记者称，铁路发展基金在几年前就已经开始着手研究，作为过渡时期的最佳备选方案，发展基金将直接搭建起外部资本投资铁路的平台。

    为了更好地吸引民资，意见提出在设立铁路发展基金时要以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。

    “发展基金保证了投资人略高于银行的收益，在财政的保证下，即使后期铁路收益不佳，也能保证投资人的利益。”前述铁总人士称，铁路部门已经拟订基金构成细节方面的初步文件上报相关部门。

    铁路发展基金领衔多渠道融资

    长期以来，铁路投资获取财政以外资金的主要方式是银行贷款和发行债券，随着负债率的不断攀升，单一的融资方式不仅使得原铁道部和如今的铁总债务风险居高不下，更无力负担加速的基建。

    昨日发布的意见提出，未来将推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。根据李克强总理提出的“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，意见提出要完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。

    对于长久以来广泛争论的投资者保护问题，仍有观点担忧铁路管理的独特性可能导致其对投资者不公平。这次作为改革突破口的铁路发展基金在意见中得到了落实，意见还明确社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。

    前述铁总人士对记者称，在财政资金先为铁路发展基金搭架子的情况下，投资人的利益是能够得到保证的。不过由于地方城际项目可能涉及民资直接投资，投资者保护问题将事关社会资本的意愿。

    另外，长期以来，混乱的运价和结算机制被认为是铁路引入民间资本的最大障碍之一。为了提升投资人信心，意见提出，要不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。

    一名长期关注铁路的观察人士认为，变身企业后的铁总不应当承担过多的公益性任务，而更多考虑实际收益才是铁总能否吸引民资的关键。按照意见要求，未来将建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制，并将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

    与此同时，意见提出“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。

    这一表述，进一步强化了铁道债的政府兜底预期。目前，铁道债包括铁路建设债券、短融、中票、超短融和定向工具等。尽管根据《证券法》规定，企业公开发行债券的累计余额不得超过净资产的40%，但目前看来铁道债规模显然超过了这一红线，这再次证明监管部门一直对铁道债“大开绿灯”。

    多名券商固定收益人士对本报记者称：“从政府支持力度来看，即便是中石油和中石化这些超级央企都赶不上铁总，铁道部的撤销并没有削弱铁道债的政府支持特征，未来铁道债会更接近政策性银行债券。”

    基于此，业内人士认为，铁总可以借鉴国开行的创新经验，尝试发行外币债券、浮动利率债券、含权债、私募债券、可转债等更多形式的债券品种，此举有助于扩大投资者群体，降低发行成本。

    另一个方向是资产证券化。一家上市券商投行部负责人告诉记者：“从铁路资产客流量大、现金流稳定的特点来看，完全是可以探索资产证券化的，诸如以铁路售票收入作为基础资产发行证券。”

    “在盘活存量的政策导向下，资产证券化这块应该会是未来的突破重点。”该人士称。

    连续三年对铁总实行过渡性补

    一名长期关注铁路的观察人士对本报表示，自今年3月铁总成立以来，铁路行业半年间经历了各方面的剧变，此番投融资方案的正式出台大大先于业内预期时间。在他看来，这份意见不仅指出了未来的融资方向，对诸如财政补贴等许多当前暧昧不明的问题也作出了明确规划。

    截至一季度，铁总负债2.84万亿元，负债率为62.31%。据测算，铁总仅今年需偿还的银行利息就达1300亿。高额负债的同时，建设投资任务却在不断加码。7月召开的国务院会议决定将“十二五”期间铁路投资从原计划的2.8万亿元增加到3.3万亿元，2013年的铁路固定资产投资将从年初计划的6500亿元增加到6900亿元。同时，明后两年总计将完成投资1.4万亿元……

    “内部此前有多次座谈会，一方面是讨论如何扩大融资，另一方面主要就是研究怎么减负了。”知情人士此前表示，铁总此前多次向高层反映，希望在税收、补贴和债务处置方面给予更多的帮助，但一直未得到明确答复。

    对此，昨日出台的意见提出要建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。同时明确，在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决铁总建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对铁总实行过渡性补贴。

    安邦咨询高级研究员贺军对本报表示，中央财政的补贴也是符合常理的，铁总目前承担的债务是原来铁道部留下的，铁道部此前作为政企合一的政府部门，可以将其债务看成是政府债务，这笔政府债务现在让刚诞生的铁总按市场化的方式去消化是不可能的事。“这种过渡性补贴的方式意思即是，中央政府将铁总‘扶上马，再送一程’。”

    过渡期能不能解决铁总的债务问题？贺军认为显然是不可能的。他表示，过渡性补贴的效果之一就是用时间换空间，但过了三年还要想办法。也许到时候一些环境会发生变化，比如外资或民资进入，可将铁路资产卖掉一部分，也可能改变发债方式、通过企业方式融资等来解决偿债问题。

    尽管过渡性补贴的政策大大利好铁总，但却引来部分市场人士的质疑。北京交通大学教授赵坚对本报称，铁路此前由于体制和建设等多种原因造成的高额负债不该由公共财政买单。他认为，铁总变身企业后要尽快厘清与政府部门的关系，否则改革无法触及根本。

    不仅如此，意见还规定铁总继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。

    盘活铁路用地资源

    为切实减负，铁总“继承”的大量资产一直被认为是最大、最有效的“金矿”。不少业内人士对本报称，如果能盘活和转换好这些资产，铁总不是没有可能实现财务上的“逆袭”。在资产盘活上，意见明确指示，要加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。

    意见称，铁总作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由铁总依法盘活利用；地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。

    事实上，在盘活资产方面，此前有地方进行过以地养路的探索。近一两年来，地方城际铁路的融资、建设和运营逐渐转移到省一级。但对地方政府来说，除了税收外，能控制的主要资源也只有土地。因此为了解决资金问题，有些地方开始通过盘活铁路沿线，尤其是铁路站点附近的土地资源，将这些原本属于划拨性质的土地转变为商业用地。

    这种由划拨土地转为商业用地的例子其实早已有之。例如在2010年11月25日，广铁南站一块土地出让，万科、保利、中海等巨头参与竞标，经过198轮叫价，广铁集团旗下羊城铁路发展实业有限公司以86亿天价拿下该地块。实际上，该地块原业主即为此次参与竞拍的广铁集团，地块原属性为羊城铁路公司划拨用地，当年以三旧改造地块身份划入土地市场。

    根据广州市旧城改造政策，地块须将成交价的60%补偿给原土地使用权人，地块拆迁部分如在2010年前完成搬迁的，还可以按成交价追加10%补偿比例。也就是说，广铁南站的开发商即为原业主广铁集团，后者仅需支付总成交价的30%即可。

    广东作为探索以商业地产开发为铁路建设“输血”的先行军，此次意见提出的盘活铁路用地资源无疑为更多地方提供了依据。

    “土地作为越来越紧俏的稀缺资源，其价值不言而喻。如何做好监管和引导，对于铁总的资产盘活来说十分重要。”前述观察人士称，资产盘活的闸口一旦开启就需要更加完善配套法规和监管，否则容易造成贪腐和国有资产的流失。

    尽管市场化的路线得到了各方的首肯，但铁路作为国家宏观经济抓手的作用仍未发生变化。观察人士称，即使铁路投融资改革意见这样一份充满了“市场化”意味的文件，还是处处体现了国家对铁路的整体把控力。

    从宏观战略上，意见指出，要优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施，大力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化。此外，要综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件，加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。

    事实上，随着高层多次表态铁路投资偏向西部后，多个地方一把手近期密集拜会铁总总经理盛光祖。根据公开消息，多地相关领导近日进京拜会盛光祖，商讨地方铁路建设推进事宜。而就在18日，李克强总理考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场时再次强调，铁路建设对扶贫、产业发展意义大，西部发展是中国最大的回旋余地所在，西部发展起来，拉动了就业，国家的就业就更有希望。